海门力破“官官相护”
海门力破“官官相护”
行政机关的内部监督空间多大？行政复议的公信力何在？江苏海门交出了一张别样的答卷
文/《瞭望》新闻周刊记者王骏勇
2011年6月12日，江苏省海门市市长亲自审理市民姚某提请的关于人社局行政不作为的复议案，成为全国首例市政府“一把手”亲自审理的行政复议案，在全国引起轰动。
行政复议是“民告官”的法律途径之一。长期以来，由于“上对下”内部监督的价值定位，加之工作机制不够健全、资源配置不够优化，行政复议的公信力和透明度一度受到公众质疑，其化解行政争议的功能发挥也受到一定制约。
而江苏海门近年不断在此领域“吃螃蟹”，先后推出行政复议听证、复议机关负责人审案、相对集中行政复议权等制度，为化解社会矛盾、维护群众权益以及推进法治政府建设进行了诸多尝试。其效如何？《瞭望》新闻周刊记者日前进行了实地探访。
传统复议之病
“被形势逼出来的。”对海门近年来的行政复议制度探索创新，海门市政府法制办主任王思健如是说。
他表示，随着经济社会的快速发展和行政复议制度的深入实践，现行行政复议体制机制不完善、不健全，透明度、社会公信力不高等一系列问题随之显现，特别是由于行政复议办案机构的从属地位和复议机关与行政机关的隶属关系，使不少行政复议机关办理行政复议案件时存在畏难心理：
一是怕当被告。《行政诉讼法》规定复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告，因此对部分存在问题的复议案件不敢纠、不愿纠、不能纠，怕成为诉讼的被告。
二是怕得罪人。具体承办复议案件的是复议机关的法制工作机构，由于其从属地位和隶属关系，导致其底气不足、权威性不够，因此往往不愿得罪处于强势地位的被申请人。
三是怕担责任。行政复议工作要求复议工作人员具备较高的法律素养和业务能力，同时对案件的办理必须具有较强的独立性，但是目前从基层复议案件的办理情况来看，在这两方面都不容乐观，因此往往对复议案件抱“多一事不如少一事”态度，结果维持的多，变更的少，撤销的更是少之又少。
此外，由于行政复议管辖“条块结合”“多头共管”的格局，造成行政复议工作任务分布不均、资源得不到合理配置，“有人没案办”与“有案没人办”的矛盾也曾长期存在。这也是海门需破除的难题之一。
据统计，海门市复议权集中前共有公安、劳动、交通等9个行政复议机关，具备行政复议资格的人员24人，其中市政府法制办6人。在2009年试点行政复议委员会制度前三年，全市共办理复议案件102件，其中97件是由市政府法制办办理，即全市25%的人员办理了95%的行政复议案件，复议资源和复议任务分布明显不均衡。而复议机关之间也存在着办案人员水平参差不齐的状况，影响了办案质量。
破冰之旅
为增强公信力，2002年9月5日，海门市首次组织了行政复议质证会，标志着行政复议听证制度初步确立。
但随之而来又有新的问题：行政单位的局长们本人不参加听证会，有的派法制科长来，有的让律师参加，解决问题的权威性大打折扣。2006年12月，海门市下发了《关于进一步做好行政机关负责人出庭应诉和参加行政复议质证的通知》，明确要求行政机关负责人必须参加复议机关组织的听证活动。
要行政首长参加听证会可以，但“只出面不出声”怎么办？2011年3月，海门市又想出一个“妙招”：规定行政机关负责人在复议听证活动中的发言时长不少于被申请人发言总时长的50%，并用专门软件对所有参加会议的人员发言进行计时、核算，不达标的将在年度考核中予以扣分，以解决行政机关负责人“参会不出声”的问题。
2006年以来，海门的复议案件听证率达30.4%，2009年实行复议委员会试点以来，复议案件听证率达42.4%，行政机关负责人参加听证率达96%。
针对“多头共管”的弊端，2009年，海门市在江苏省率先开展行政复议委员会试点，由市政府相对集中全市行政复议权，原由各复议机关受理的案件，统一由市政府行政复议委员会办公室以市政府的名义受理，并作出复议决定。
海门市人民政府行政复议委员会以市长为主任委员。在34名委员中，政府以外的法律专家、律师、人大代表、政协委员等“民间裁判员”占委员总数的32.4%，使履行案件议决职责的委员在构成上更具专业性、代表性和独立性。
为了增强复议质量，有效利用行政资源化解案外矛盾，2009年起，海门市初步确立行政复议机关负责人主持听证会和案审会制度。2011年，海门市又将“复议机关负责人主审行政复议案件”作为年度依法行政工作要点重点实施，规定对行政复议申请人众多的群体性案件、涉及多个行政机关职权的案件、涉及执行有关政策具有一定代表性的案件、涉及重大公共利益或社会影响面较大的案件以及其他需要市政府出面协调的案件，由行政复议机关负责人主持听证和审理。
复议机关负责人主审行政复议案件制度建立后，海门市先后有5位市政府负责人审理了7件行政复议案件，趋于常态化。
把矛盾化解在最基层
海门市委书记姜龙说，在社会结构转型、经济体制变革的特殊时期，社会矛盾呈现出类型多样化、成因复杂化和规模扩大化等特征，而其中不少矛盾属于行政机关与行政相对人之间的行政争议。海门探索的目的就是要把矛盾争议化解在最基层、化解在矛盾初发状态、化解在行政程序内部。
2006年以来，海门市各复议机关办理行政复议案件176件，其中受理166件，进入复议渠道的行政争议80%以上在复议阶段得到化解。通过畅通行政复议渠道，使大量可能成为信访案件的行政争议通过行政复议得到了有效化解。同时，对部分可能进入诉讼程序的行政争议，有效化解在行政复议阶段，大大节约了矛盾化解成本。
海门探索还证明，科学的行政复议制度是监督行政行为的有效途径。2009年，市城管局2名执法人员对一个占道经营的进行处罚，在调查取证、送达过程中，伪造当事人签名。办案机构发现这个问题后，进行核查，暂停了这2名执法人员的执法资格。2006年以来，海门市办理的166件行政复议案件中，直接撤销或确认违法的8件，通过其他方式纠正的23件。
随着行政复议工作的深入推进，各级领导干部的法治意识也得到加强。2011年3月，海门市市委常委、常务副市长张建华主持审理了一起复议案件。“参不参加案审会，效果大不一样，这是行政机关干部提升法治意识的好课堂。”张建华说。
姜龙对本刊记者表示，下一步将要求政府进一步推进复议委员会制度，比如提高行政复议的效率，手续更简化，制度上社会参与面更高一点，委员会的成员中吸纳更多的社会专家等，这样有助于提高复议的效果和质量，公信力也会提高。□
上下并举推进法治
地方法治建设正逐渐成为国家法治建设的“试验田”；国家层面法治建设环境的同步支持是地方法治建设深入可持续发展的根本支点
文/熊文钊 郑毅
近年我国地方法治建设进程取得了令人瞩目的成绩，不少省区市进行了有益的探索。通过对近年来地方法治建设新脉动的观察，笔者认为具有以下不容忽视的特点：
在提法上，意图通过“依法治国→依法治省→法治某省”的逻辑实现“法治某省→法治中国”的终极目标。这不仅仅是表述形式上的改变那么简单。如广东从1996年提出“依法治省”到2008年提出“法治广东”，这12年中体现出地方法治建设资源及诉求的变化，由“自上而下的顺向滴灌”模式向“法治建设地方化与本土资源化背景下的自下而上的反向回馈”模式并最终到“法治建设上下并举、动力双核化”模式的转身。简言之，如果说“依法治省”仅仅是对“依法治国”的简单回应和被动逻辑重复的话，那么“法治某省”的提出则蕴含了地方法治建设的主动性思维——法治建设的进路正在向“上下并举”悄然进化。
在目标上，讲求“先行先试，以点带面；立足地方，辐射全国”。2008年颁布的《湖南行政程序规定》成为我国统一行政程序立法“吃螃蟹”第一人，而《法治广东建设五年规划(2011—2015年)》实际上也蕴含了允许地方法治的先行先试，在不违反上位法的前提下，应该允许有所突破的潜台词。地方法治建设正逐渐成为国家法治建设的“试验田”。在经济特区的成功所鉴证的经济发展领域先行先试模式的极大成功之后，法治建设领域也终于逐渐突破了“先中央、后地方”的传统思维，开始在更为广阔的地方基层寻求全新的引领改革的空间。这既是支撑前述“地方法治建设主动性思维”的重要基点，又是对国家层面宏观法治建设着力的直接回应。
在内容上，侧重于直面当前历史情势下法治建设新问题并进行及时应对。法治湖南的“深化行政管理体制改革”、“完善行政决策与行政执法体制和机制”、“创新政府管理方式”是基于回应现实的逻辑，法治广东的“深入推进公正司法”、“强化对权力的制约与监督”、“大力推进社会管理创新”体现了与实践同步的思维，法治江苏的“充分实现和保障人民管理国家、社会事务和经济文化事业的权利”、“有效规范和约束公共权力的配置和行使”更是针对现实态势的反馈。
在实施上，推崇在省一级党委直接领导和统一部署之下以“纲要+规划+立法+实施”的模式，党的领导成为法治地方建设的核心机制。目前几个典型地方的法治省建设无一不是由党委通过决定，再由党委提供最终的领导保障，其间地方的动议等也大多源自党委，从而有效保障了法治地方建设的效率与成果。
当然，在法治地方大潮如火如荼高歌猛进的同时，一些冷静的思考也是不可或缺的，因为这或许将直接决定地方法治建设的走向。
一者，强调的和建设的都是“法治”，但其中有某些“人的因素”。《湖南行政程序规定》问世之初，就曾有学者说：“为何是湖南成为第一个吃螃蟹者，我们难以找到其独具的理由，只好将之归因于领导者个人的魅力。”汪洋在法治广东推进过程中发挥的核心作用也显而易见。其原因就在于党委作为源动力的实施模式和党内科层式的组织机制的极大耦合。这种模式能够在很大程度上确保效率，但也需要解决地方领导人事变动所带来的可持续发展的课题。
二者，法治地方的实施载体，目前似乎更多地体现为政策而非法律——从“决定”到“纲要”再到“规划”，政策文件的身影出现在地方法治建设多个层面。因此，“由政入法”应当是“依法执政”的逻辑前提。
再者，随着各“法治某省”的文件出台，各种目标、模式、措施你方唱罢我登场，令人目不暇接，而容易被忽略的问题则在于，如何在大张旗鼓推进的过程中对有关法治经验进行实时总结和归纳，并上升到理论高度以为后续的发展不断提供修正与完善的依据。更重要的还在于，如何找到切实可行的制度渠道，将这些经验及时“上载”到国家的层面，以真正实现“先行先试，以点带面，立足地方，辐射全国”的蓝图。配套制度的完善是当务之急。
还有，如何应对地方的科层限制和“抓小放大”的困境，也是一个值得深思的问题。国家层面更为复杂的制度环境为地方的先行先试提供了展示自身价值的历史舞台，但地方自主性空间有限也是不争的现实。或许“抓小放大”能够暂时规避一些央地体制原因产生的阻碍，同时又束缚了地方法治建设改良基本制度、解决核心问题的的手脚。因此，国家层面法治建设环境的同步支持，方是地方法治建设深入可持续发展的根本支点。□
(作者单位：中央民族大学)
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